Для Рабочей группы
Российской трехсторонней комиссии
по регулированию социально-трудовых отношений (РТК)
Заседание 18.05.2021
Подготовлено экспертной рабочей группой Конфедерации труда России и МПРЗ «Действие»
О практике перевода штатных единиц младшего медицинского персонала в уборщики служебных помещений и на иные должности хозяйственного персонала в медицинских учреждениях
1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА КАТЕГОРИИ РАБОТНИКОВ «МЛАДШИЙ МЕДИЦИНСКИЙ ПЕРСОНАЛ».
Важная роль в обеспечении условий оказания медицинской помощи населению в системе здравоохранения Российской Федерации отводится младшему медицинскому персоналу (ММС). Из 2,7 млн медицинских работников в 2013 году к ММС относились свыше 687 тыс. работников (для сравнения: врачи – около 579 тыс. работников, средний медперсонал – свыше 1,42 млн работников).
Высокая оценка важности труда ММС нашла свое отражение в «майском указе» Президента России № 597 от 7 мая 2021 года, которым предусматривалось повышение зарплаты этой категории работников к 2018 году до 100% от средней заработной платы в соответствующем регионе (наравне со средним медперсоналом).
К младшему медперсоналу относятся, в частности, следующие должности, которые составляют основную массу работников данной категории:
- Младшая медицинская сестра: основная трудовая функция связана с медицинским уходом за пациентами - в том числе, «лежачими», «тяжелыми» (теми, кто нуждается в постоянной помощи и личном уходе).
- Санитарка: основная трудовая функция связана с санитарно-эпидемиологическими мероприятиями в медицинских учреждениях (санитарное содержание палат, специализированных кабинетов, перемещение медицинских отходов, уход за телом умершего человека). В службах скорой помощи санитарки привлекались также к санитарной обработке салона автомобиля СМП, включающую контакт с потенциально опасными биологическими жидкостями (кровью, рвотными массами и др.).
Исторически сложилось, что в подавляющем большинстве государственных и муниципальных медучреждений России функционал санитарок и младших медсестер практически не различался. Данные работники (работницы) традиционно совмещали обязанности и санитарки и младшей медсестры.
С введением в 2016 году профессионального стандарта «Младший медицинский персонал» (утвержден приказом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 12 января 2016 года № 2н), разделение на санитарок и младших медсестер
стало более жестким в связи с введением требования о специальном обучении по каждой из этих профессий.
Тем не менее, по факту, совмещенный функционал для данных категория работников преобладает в российских медучреждениях и после введения профстандарта ММС.
2. МАССОВОЕ СОКРАЩЕНИЕ МЛАДШЕГО МЕДПЕРСОНАЛА В 2013 - 2018 ГГ.
Согласно данным Росстата в период 2013 – 2018 гг., отведенный для выполнения «майского указа» Президента РФ № 597, численность ММС сократилась с 687 тыс. работников до 292,3 тыс. Падение составило 57,5%.
В 2019 – 2020 гг. сокращение ММС продолжилось – до 267,6 тыс. работников по данным на сентябрь 2020 г. По отношению к 2013 годом падение составило 419,4 тыс. человек или 61% (!)1.
Опыт работы профсоюза «Действие», в том числе в рамках исследовательского проекта «Мониторинг актуальных проблем в сфере социально-трудовых прав медработников (сентябрь 2017 — ноябрь 2018 гг.)» показывает, что основное снижение численности ММС происходило не в виде полного увольнения работников (хотя и такое сокращение ММС имело место).
Основным трендом стал массовый перевод санитарок и младших медсестер (как правило, под угрозой увольнения в связи с сокращением штата) из категории ММС в категорию вспомогательного персонала – уборщиков служебных (или производственных) помещений (далее – уборщиков, уборщиц).
Сестры-хозяйки (тоже должность ММС) переводились на должности кастелянш (или завхозов), санитарки и младшие медсестры интернатов для инвалидов - в няни или сиделки.
В меньшей степени, но все же заметным явлением, в процессе сокращения ММС стал аутсорсинг - перевод функции по уборке помещений на внешнего исполнителя по договору (так называемый клининг).
При этом в обоих сценариях за переведенными на немедицинские должности работниками сохранялся полностью (или по большей степени) прежний функционал младшего медперсонала.
В целях маскировки нарушений трудового законодательства, федеральных норм оказания медицинской помощи и лицензионных требований к медицинским организациям, работодатели практикуют сохранение в штатном расписании незначительного количества ставок ММС, которые распределяются среди некоторой части уборщиц (обычно по 0,25 ставки) посредством совместительства или совмещения должностей. Однако подобная практика также предполагает существенные нарушения трудового и медицинского законодательства.
3. МОТИВЫ ПЕРЕВОДА МЛАДШЕГО МЕДПЕРСОНАЛА В УБОРЩИКИ СЛУЖЕБНЫХ ПОМЕЩЕНИЙ.
Основная причина распространения подобной практики - недостаток средств для повышения средней заработной платы медработникам в строгом соответствии с Указом Президента РФ № 5972. На вспомогательный персонал учреждений здравоохранения «майские указы» не распространяются, поэтому перевод санитарок и младших медсестер в уборщицы рассматривался в регионах как наиболее простой способ экономии социальных расходов. Зарплаты уборщиц в рассматриваемый период или не росли или повышались незначительно или даже снижались.
Фактически инициатива такого решения проблемы дефицита средств исходила не от работодателей, а от региональных властей. В частности, во многих субъектах РФ издавались правовые акты, которыми руководителей учреждений обязывали проводить мероприятия по оптимизации (сокращению) численности медицинских работников.
При этом «федеральный центр» (Минздрав России, федеральные надзорные ведомства в сфере труда, здравоохранения) заняли и продолжают занимать пассивную позицию в этом вопросе.
4. ОСНОВНЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ СОКРАЩЕНИЙ МЛАДШЕГО МЕДПЕРСОНАЛА В КОНТЕКСТЕ ВОПРОСА ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВА ГРАЖДАН РФ НА ОХРАНУ ЗДОРОВЬЯ.
- По своей сути, эта мера прямо противоречит не только логике, но и тексту Указа Президента РФ № 597. Указ принимался «в целях сохранения кадрового потенциала, повышения престижности и привлекательности профессий в бюджетном
секторе экономики». Очевидно, что сокращение младшего медицинского персонала не имеет ничего общего с укреплением кадрового потенциала учреждений здравоохранения.
- Перевод медработников в разряд хозперсонала приводит к тому, что снижаются требования к квалификации лиц, в чьи обязанности входит уход за пациентами и обеспечение санитарного состояния помещений, в которых пребывают пациенты (палаты, кабинеты, операционные, родильные залы и прочее). Низкая оплата труда «уборщиц», снижение объема социальных гарантий влекут снижение профессиональной мотивации, рост «текучки» кадров, повышение трудовой нагрузки, падение уровня профессионализма в непростой работе по уходу за пациентами.
- Имеет место дезорганизация рабочего процесса при обеспечении условий оказания медицинской помощи. «Уборщицы» нередко стремятся «бойкотировать» исполнение должностных обязанностей, относящихся в соответствии с нормативной базой к трудовой функции младшего медперсонала. В ситуации неопределенности часть обязанностей ММС возлагается на плечи среднего медперсонала, а существенный объем работы ММС просто не исполняется.
Особенно негативно такое положение вещей сказывается на состоянии госпитализированных тяжелобольных пациентов. Также возрастают риски, связанные с угрозой ненадлежащего исполнения санитарно-эпидемиологических норм.
5. НАРУШЕНИЯ ТРУДОВЫХ ПРАВ РАБОТНИКОВ.
Трудовой кодекс РФ установил, что если работа по определенным должностям связана с тем, что за это сотруднику полагаются компенсации и льготы, то наименование этих должностей и квалификационные требования к ним должны соответствовать наименованиям и требованиям из квалификационных справочников или профессиональных стандартов (ч. 2 ст. 57 ТК РФ).
То есть, чтобы медработники могли получать льготы, их должности в штатном расписании и трудовых договорах должны соответствовать в точности тем, которые содержат Номенклатура должностей и Единый квалификационный справочник (приказы Минздравсоцразвития России от 20.12.2012 № 1183н, от 23.07.2010 № 541н), профессиональный стандарт «Младший медицинский персонал».
5.1. Потеря гарантий по компенсациям и льготам за вредные условия труда.
Перевод младшего медперсонала в уборщики служебных помещений ущемляет права работников, фактически, выполняющих обязанности медперсонала и подвергающих себя воздействию вредных факторов. Работники теряют дополнительные отпуска, сокращенное рабочее время, льготную пенсию и т.п.
Как известно, медицинским работникам действующим законодательством установлен ряд гарантий и льгот, в том числе:
- сокращенная продолжительность рабочего времени не более 39 часов в неделю. В зависимости от должности и (или) специальности продолжительность рабочего времени медицинских работников определяется Правительством Российской Федерации (ст. 350 ТК РФ);
- ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск. Продолжительность дополнительного отпуска устанавливается Правительством Российской Федерации (ст. 350 ТК РФ, Постановление Госкомтруда СССР, Президиума ВЦСПС от 25.10.1974 N 298/П-22 "Об утверждении Списка производств, цехов, профессий и должностей с вредными условиями труда, работа в которых дает право на дополнительный отпуск и сокращенный рабочий день", постановление от 21 ноября 1975 г. n 273/п-20 об утверждении инструкции о порядке применения списка производств цехов, профессий и должностей с вредными условиями труда, работа в которых дает право на дополнительный отпуск и сокращенный рабочий день;
- досрочный выход на пенсию по старости (Постановление Правительства РФ от 29.10.2002 N 781 "О списках работ, профессий, должностей, специальностей и учреждений, с учетом которых досрочно назначается трудовая пенсия по старости в соответствии со статьей 27 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации", и об утверждении Правил исчисления периодов работы, дающей право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости в соответствии со статьей 27 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации», Постановление Кабинета Министров СССР от 26.01.1991 N 10 (ред. от 02.10.1991) «Об утверждении Списков производств, работ, профессий, должностей и показателей, дающих право на льготное пенсионное обеспечение».
Данных гарантий работники частично или полностью лишаются при переводе их с должностей младшего медперсонала.
5.2. Исключение из сферы действия Указа Президента России № 597 в части повышения средней заработной платы младшего медперсонала к 2018 году до 100% от средней по региону.
Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» было предусмотрено, в частности, повышение к 2018 году средней зарплаты младшего медперсонала (персонала, обеспечивающего условия для предоставления медицинских услуг) - до 100 процентов от средней заработной платы в соответствующем регионе.
Во исполнение данного решения Правительство РФ распоряжением от 26 ноября 2012 г. № 2190-р утвердило программу поэтапного совершенствования системы оплаты труда работников бюджетного сектора на 2012 - 2018 годы. В соответствии с ней Минздравом России был разработан и утвержден распоряжением Правительства РФ от 28 декабря 2012 г. № 2599-р План мероприятий («дорожная карта») «Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности здравоохранения».
В свою очередь, субъектами РФ по согласованию с Минздравом России были утверждены соответствующие региональные «дорожные карты», которые, помимо прочего, содержали целевые индикаторы динамики соотношения средней заработной платы категорий работников, определенных Указом Президента № 597, и средней заработной платы в соответствующем субъекте Российской Федерации в 2012 - 2018 годах.
В целях реализации «дорожных карт» на повышение зарплат медработников государством выделялись существенные средства, проводились иные мероприятия. Даже сегодня, спустя несколько лет после 2018 года, в расчетных листах санитарок и младших медсестер многих медучреждений фигурируют строки «Доплата по дорожной карте» или «Доплата по указу 5973».
Это принесло свои результаты. С 2013 по 2018 год, по данным Росстата, рост среднемесячной заработной платы младшего медперсонала в РФ составил 240%.
Среднемесячная заработная плата младшего медицинского персонала за 2018 год по РФ, согласно данным Росстата, достигла 34 254, 3 руб.4 (или 90,4% от целевого показателя «дорожной карты»).
Фактическое соотношение средней заработной платы ММС к оценке среднемесячного дохода от трудовой деятельности5 в целом по РФ (41 366,0 руб.) за 6 месяцев 2020 года составила 95% - 39 297,1 руб.
Таким образом, целевые индикаторы «майских указов» обеспечили с 2013 года существенный рост заработной платы той части работников, которая сохранила за собой статус младшего медперсонала.
Между тем, средние зарплаты уборщиц в здравоохранении составляют суммы существенно меньшие в сравнении с вышеприведенными размерами зарплат ММС - иногда в 2-3 раза.
Данные официальной статистики по этой категории работников здравоохранения в открытом доступе отсутствуют. Но нередки случаи, когда медицинские учреждения при начислении зарплаты просто доплачивают уборщицам до МРОТ.
Так, например, зарплата уборщицы служебных помещений (рентген-кабинет) ГБУЗ «Звериноголовская ЦРБ» составила в январе 2021 года 13987,42 руб. (до вычета НДФЛ). Из них оклад – 2 182,13 руб.; доплата до МРОТ – 3132,83 руб. Зарплата на уровне МРОТ или немногим более при работе на 1 ставку сохранялась здесь на протяжении всего 2020 года, за исключением декабря-месяца, когда уборщицам была выплачена стимулирующая единовременная выплата в размере 15000 руб.
Оценочно - денежные потери одного работника (уборщика), лишенного статуса ММС, при обычном для государственных медучреждений объеме трудовой нагрузки (1 - 1,5 ставки) составляют (только от вывода его из зоны действия Указа № 597) суммы примерно от 120 до 240 тысяч руб. за год
5.3. Дискриминация в связи с нераспространением на уборщиц стимулирующих, социальных и страховых выплат за работу в условиях пандемии Covid-19.
В условиях распространения коронавирусной инфекции руководство страны предприняло серьезные компенсационные и стимулирующие меры по поддержке работников здравоохранения, оказавшихся на передовой линии борьбы с пандемией. К сожалению, практически ни одна из этих мер не затронула работников, лишенных в предыдущие годы статуса младшего медицинского персонала, но несущих свою долю рисков и дополнительной нагрузки в условиях работы с Covid-19.
5.3.1. Стимулирующие выплаты в соответствии с постановлением Правительства РФ от 2 апреля 2020 г. № 415.
Постановлением № 415 были установлены «стимулирующие выплаты за работу в особых условиях и дополнительную нагрузку работникам, оказывающим медицинскую помощь гражданам, у которых выявлена новая коронавирусная инфекция, и лицам из групп риска заражения новой коронавирусной инфекцией».
Период действия – с момента первого случая заражения Covid-19 в соответствующем регионе до 1 ноября 2020 года.
Согласно п. 10 Правил, утвержденных Постановлением № 415, выплата, в частности, предоставлялась:
- младшему медицинскому персоналу, обеспечивающему условия для оказания первичной медико-санитарной помощи, - 20 процентов среднемесячного дохода от трудовой деятельности в соответствующем субъекте РФ за 9 месяцев 2019 года по данным Федеральной службы государственной статистики;
- младшему медицинскому персоналу, обеспечивающему условия для оказания специализированной медицинской помощи в стационарных условиях, - 30 процентов среднемесячного дохода от трудовой деятельности в соответствующем субъекте РФ за 9 месяцев 2019 года по данным Федеральной службы государственной статистики
В полном объеме, согласно иным условиям предоставления, эта выплата, как правило, предоставлялась сотрудникам так называемых «красных зон» (ковидных госпиталей и обсерваций), к работе в которых уборщицы обычно не допускаются (а если и допускаются, то без «ковидных» выплат). Кроме того, часть младшего медперсонала в определенном объеме получала эти выплаты и вне «красных зон» - в отличие от уборщиц, на которые в любом случае стимулирующие выплаты по 415-му постановлению не распространялись
5.3.2. Специальные социальные выплаты, согласно Постановлению Правительства РФ от 30 октября 2020 года № 1762 (с изменениями на 28 ноября 2020 года).
Постановлением № 1762 на период с 1 ноября 2020 года по 31 декабря 2021 года были введены в качестве мер социальной поддержки специальные социальные выплаты за диагностику и лечение новой коронавирусной инфекции (COVID-19) – в том числе и младшему медперсоналу:
- обеспечивающему оказание скорой медицинской помощи, выездных бригад скорой медицинской помощи - 950 рублей за одну нормативную смену;
- обеспечивающему оказание специализированной медицинской помощи в стационарных условиях и проведение патологоанатомических исследований, связанных с новой коронавирусной инфекцией (COVID-19), - 1215 рублей за одну нормативную смену;
- обеспечивающему оказание первичной медико-санитарной помощи в амбулаторных условиях, либо контактирующему с пациентами с установленным диагнозом новой коронавирусной инфекции (COVID-19) при выполнении должностных обязанностей - 600 рублей за одну нормативную смену.
Аналогично стимулирующей выплате по 415-му постановлению, данная социальная выплата на уборщиков служебных помещений на уборщиков не распространяется.
5.3.3. Страховые выплаты, предусмотренные Указом Президента РФ № 313 от 6 мая 2020 г.
Согласно Указу № 313, младшему медперсоналу (как и другим категориям медработников), который непосредственно работают с пациентами с COVID-19 и подозрением на коронавирусную инфекцию, положены существенные дополнительные единовременные выплаты.
Предусмотрено три страховых случая:
Смерть от COVID-19 В ходе исполнения должностных обязанностей Выплата родственникам — 2 752 452 руб. в равных долях
Вред здоровью Временная нетрудоспособность из-за заболевания или осложнения, полученная во время работы. Диагноз COVID-19 должен быть подтвержден лабораторными исследованиями. Если их провести нельзя — решением врачебной комиссии по результатам КТ легких. Выплата медработнику — 68 811 руб.
Стойкая утрата
трудоспособности Осложнения после COVID-19, если заболевание возникло при исполнении трудовых обязанностей Размер выплаты пострадавшим медикам зависит от установленной группы инвалидности: — I группа — 2 064 339 руб.; — II группа — 1 376 226 руб.; — III группа — 688 113 руб.
На уборщиков, исполняющих функции младшего медперсонала, данная мера социальной поддержки также не распространяется.
6. ЮРИДИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПРОБЛЕМЫ.
В целом, анализ нормативной базы показывает общую нелегитимность процесса «веерной оптимизации» младшего медицинского персонала в масштабах страны.
Помимо очевидных проблем с трудовыми правами речь идет о системных нарушениях законодательства в сфере охраны здоровья – от санитарно-эпидемиологической безопасности до прав пациентов и соблюдения профильных порядков оказания медицинской помощи (включая учет рекомендованных штатных нормативов).
В практике профсоюза «Действие» уже имеются успешные судебные дела о неправомерности увольнения санитарок и младших медсестер в связи с сокращением штата и численности работников с дальнейшим переводом их на должности уборщиц служебных помещений. Речь идет о процессах, в ходе которых работниц восстановили не только в связи с нарушением формальной процедуры сокращения штатов, но и в связи с признанием самого сокращения штата младшего медицинского персонала незаконным.
Имеются и примеры положительной реакции надзорных органов. Так, прокуратура г. Анжеро-Судженска нашла подтверждения доводам профсоюза о неправомерности действий работодателя ГАУЗ КО «Анжеро-Судженская городская больница»:
«…Доводы обращения в части недостаточной укомплектованности учреждения младшим медицинским персоналом, необоснованным увеличением объема работ медицинских сестер, возложение на хозяйственный персонал (уборщиков) обязанностей санитаров, нашли свое подтверждение» (письмо прокуратуры г. Анжеро-Судженска от 31.05.2019 № 652-ж-2019 и прокуратуры Кемеровской области от 14.06.2019 № 7/1-582-2019).
Более того, в ходе судебного процесса по восстановлению санитарки Т. Никифировой в ГАУЗ КО АСГБ было вынесено определение кассационной инстанции (Кемеровского областного суда), где прямо говорится о том, что отсутствие младшего персонала нарушает требования федерального № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации». В апреле 2020 года эта позиция была подкреплена решением суда первой инстанции.
К сожалению, в условиях «экономической целесообразности» и политического влияния региональных властей, заинтересованных в экономии средств на санитарках при исполнении «майских указов», а также низкой юридической грамотности, незащищенности младшего медперсонала от административного давления работодателя, положительная правоприменительная практика (включая судебные иски и вмешательство надзорных органов) в масштабах страны представляет собой, скорее, единичные случаи.
Профсоюз «Действие» (членская организация Конфедерации труда России), его профкомы и активисты, не единожды обращались в органы исполнительной власти соответствующих регионов с просьбой дать правовую оценку действиям работодателя, но получали ответы, точно копируемые друг у друга. Их основное содержание сводится к следующему:
- работодатель представляет собой самостоятельно хозяйствующий субъект, в связи с чем он вправе самостоятельно и под свою ответственность принимать решения в отношении структуры организации, штатного расписания в зависимости от объемов лечебно-диагностической работы и численности обслуживаемого населения с учетом рекомендованных штатных нормативов, предусмотренных порядками оказания медпомощи;
- переведенные работники, якобы, выполняли только функции по уборке помещений и не имели отношения к лечебно-диагностическому процессу;
- переведенные и сокращенные работники не относятся к медицинскому персоналу, поскольку не имеют медицинского образования и т.д.;
Между тем, при внимательном изучении (особенно если удается получить необходимые документы) выясняется:
- пересмотр штатного расписания в пользу массового сокращения младшего медперсонала осуществляется БЕЗ учета рекомендованных штатных нормативов;
- после перевода работников из числа младшего медицинского персонала на должности хозяйственного персонала им вменяется в обязанности исполнение все тех же функций, с добавлением в некоторых случаях дополнительных работ по уборке помещений,
предусмотренных для должности уборщик служебных помещений (коридоры, лестницы, холлы, санузлы);
Доводы, обосновывающие нашу позицию в части санитарных норм и порядков оказания медицинской помощи, подробно изложены в Приложении 1 к настоящей записке.
Основным аргументом является то, что младший медперсонал на основании норм целого ряда правовых актов обязан осуществлять уход за пациентами:
1. санитарки отвечают за санитарное содержание помещений, оборудования, инвентаря;
2. младшие медсестры и сестры-хозяйки отвечают за оказание медицинских услуг по уходу за пациентом.
7. ПРЕДЛОЖЕНИЯ К ИСПРАВЛЕНИЮ СИТУАЦИИ.
Представляются необходимыми следующие меры:
1. Организация общероссийского аудита ситуации с обеспеченностью медицинских организаций младшим медицинским персоналом в соответствии с лицензионными требованиями, действующими профстандартами и рекомендованными штатными нормативами, предусмотренных приказами Минздрава РФ о профильных порядках оказания медицинской помощи.
2. Проведение «веерных» проверок по всей стране государственных, муниципальных медучреждений, иных медицинских организаций с государственным участием и (или) участвующих в реализации программ ОМС, проектов ГЧП, аутсорсинга по услугам клининга, на предмет соответствия фактически исполняемых уборщиками служебных (производственных) помещений (а также кастеляншами, буфетчицами и т.п.) их должностным инструкциям, профессиональному стандарту «Младший медицинский персонал» и квалификационным требованиям к профессиям «уборщик производственных помещений», «уборщик служебных помещений» в ЕТКС (утв. Постановлением Минтруда РФ от 10 ноября 1992 года №31 «Об утверждении тарифно-квалификационных характеристик по общеотраслевым профессиям рабочих»).
3. Создание для координации вышеуказанных в п.1 и п.2 мероприятий временной рабочей группы с участием представителей Минтруда РФ, Минздрава России, Генпрокуратуры РФ, Росздравнадзора, Роспотребнадзора, профсоюзов и пациентских организаций, а также аналогичных временных органов на уровне субъектов РФ.
4. Подготовка и публикация разъяснений Минтруда РФ и Минздрава России с четкой правовой позицией ведомств по данному вопросу, в том числе и об ОБЯЗАТЕЛЬНОСТИ учета рекомендованных штатных нормативов из профильных приказов Минздрава России о порядках оказания медицинской помощи.
Приложение:
1. Обоснование вывода о наличии нарушений санитарных норм и порядков оказания медицинской помощи при распространении практики перевода младшего медицинского персонала в уборщики служебных помещений и на иные должности хозяйственного персонала в медицинских учреждениях – 6 л.
